Discurso de ingreso de Eduardo J. Tejera como miembro de número de la Academia Dominicana de la Historia, pronunciado el 31 de enero de 2023.
Distinguido Dr. Juan Daniel Balcácer,
Presidente de la Academia Dominicana de la Historia;
Honorables Miembros de la Junta Directiva;
Honorables Pasados expresidentes de la Academia;
Distinguidos Miembros de Número y Correspondientes;
Señoras y Señores:
Me es un alto honor dirigirme a ustedes en esta solemne ocasión de tanta significación para mí, en lacual presento mi discurso de ingreso como Académico de Número de esta venerable Academia Dominicana de la Historia. Estoy muy agradecido de los colegas académicos que presentaron mi candidatura para recibir esta alta distinción, al igual que a la Asamblea de los Miembros de Número, máximo organismo de la institución, por haberme elegido para ocupar el sillón “T”; elección que recibo con humildad, responsabilidad y con motivación.
Para mí es de particular significación ocupar el sillón “T” que antes perteneciera al admirado intelectual Dr. Adriano Miguel Tejada, dedicado académico, periodista, abogado e historiador, quien triunfó en cada una de sus vocaciones y trabajos que tuvo durante su rica y exitosa vida. Fue maestro de periodistas, que dirigió periódicos como La Información, ayudó a fundar El Día, y por largos años fue director del prestigioso Diario Libre, en Santo Domingo. Como académico fue profesor y director del Departamento de Ciencias Jurídicas y Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de PUCMM.
El Dr. Adriano Tejada fue un escritor e historiador prolífico. Escribió obras emblemáticas, como Constitución Comentada de la República Dominicana, Tradiciones Mocanas, Diario de la Independencia, El Ajusticiamiento de Lilís, 100 Años de Historia y fue coautor de Historia de la República Dominicana y de numerosos artículos, ensayos y conferencias nacionales e internacionales.
En esta ponencia nos dedicaremos a exponer y analizar el grave problema del deterioro de la deuda externa dominicana durante la segunda mitad del siglo XIX. Expondremos cómo, debido a la irresponsabilidad y corrupción de los gobernantes de turno, el país cayó en un caos e incumplimiento financiero de 1869 al 1907 al no poder cumplir con los pagos de intereses y amortización de los préstamos y de los bonos internos y externos. Esta situación terminó en un grave problema económico, que forzó la entrega de las aduanas nacionales, primero a las casas financieras europeas, después a una compañía norteamericana y finalmente al Gobierno de Estados Unidos, llegando a la creación de la Receptoría General de Aduanas, administrada por un funcionario estadounidense del 1904 al 1940.
Orígenes de la Crisis de la Deuda Externa.
A continuación, planteo cómo durante los gobiernos de José María Cabral, Buenaventura Báez y Ulises Heureaux, estos tres presidentes negociaron y contrataron créditos externos y colocaron bonos de la República de forma onerosa e irresponsable, que aumentaron rápidamente la deuda externa e interna al punto que no se podía pagar a los acreedores por falta de dinero. Esto colocó al país en una situación muy delicada y vulnerable frente a las casas bancarias que manejaron los empréstitos y con los gobiernos de Holanda, Inglaterra, Bélgica, Francia y los Estados Unidos. Lo peor fue que como garantía del repago de los diferentes préstamos, la administración de las aduanas y el manejo y recaudación de los ingresos arancelarios fueron entregados a empresas privadas. Es decir que, con los préstamos de las casas bancarias Harmont, Westendorp y la Improvement, gradualmente el país fue perdiendo parte de su soberanía financiera.
De las primeras gestiones para obtener un empréstito internacional fue la encomienda dada por el presidente José María Cabral en 1866 al gestor financiero Ligerde Libessart, radicado en París, para que lograra concretizar un préstamo de 10 millones de francos, que el presidente necesitaba para financiar las operaciones del gobierno, cumplir con los acreedores internos y para compras de armas.
Libesssart era en ese momento cónsul de Bolivia en París y se movía en círculos diplomáticos y de banqueros franceses. Logró presentar una oferta de crédito, pero después no fue conocida por el gobierno y quedó desestimada. El presidente Cabral volvió a dar poderes para que se gestionara un nuevo préstamo en París. Esta vez, en noviembre de 1866, como agente financiero apoderó al señor Jacobo Periere, quien enseguida se dedicó a realizar gestiones con varias casas bancarias europeas. Pero no logró conseguir el empréstito de 400,000 libras esterlinas en Londres.
Finalmente, Periere gestionó y logró obtener el crédito en París con la casa Emilio Enlanger & Co., y firmó el contrato como apoderado del gobierno. Cuando el presidente Cabral sometió al Congreso el convenio de préstamo para su aprobación, después de consultas con abogados y diputados, fue rechazado por oneroso con condiciones inaceptables. En las dos gestiones financieras, Cabral no logró conseguir los recursos que necesitaba.
Varios eventos marcaron la cuarta presidencia de Buenaventura Báez de 1868 al 1874. Primero, desde el inicio del gobierno el mandatario comenzó negociaciones para arrendar la península de Samaná a los Estados Unidos. También negoció con aventureros y cabilderos norteamericanos para que se lograra firmar un innoble contrato de anexión a los Estados Unidos, que afortunadamente no fue aprobado por el Congreso estadounidense, a pesar de la insistencia y presiones del presidente Ulises S. Grant. La segunda política de Báez fue su reiterado empeño en buscar y concluir negociaciones en Europa para obtener recursos de préstamos y de bonos.
El 21 de junio de 1868, el presidente Báez otorgó poderes al coronel norteamericano Adolphe Mendes, Encargado de Negocios del país en Francia, para que gestionara un empréstito por 420,000 libras esterlinas en París, o en cualquier otra capital europea. El secretario de Estado dominicano, Manuel María Gautier, se dirigió al coronel Adolphe Mendes, encargándole que gestionara el crédito con el agente financiero Edward H. Harmont. Finalmente, el 1 de mayo de 1869 se suscribió el contrato de préstamo, firmando por la República el ministro de Hacienda, Ricardo Curiel y Edward Harmont, por la casa bancaria.
El especulador Harmont solo llegó a avanzar al gobierno la suma de 38,095 libras, que ni siquiera llegó a la cantidad de 50,000 libras esterlinas estipuladas como adelanto en el contrato. El préstamo tenía un plazo de 25 años, al 6 % de interés y pago anual fijo de 58,900 libras. Lo más escandaloso fueron las garantías y comisiones permitidas por Báez a sus ministros y a los agentes financieros externos, quienes se vieron implicados en acusaciones de dolo por las inmensas comisiones que Hartmont repartió de más de 100,000 libras, casi el 25 % del empréstito.
El artículo 10 del contrato representó una enajenación de la República, pues se le concedió a la casa bancaria, como garantía de repago, las recaudaciones directas de las aduanas de Santo Domingo y Puerto Plata, y por el artículo 11, se autorizó a los prestamistas a designar empleados en ambas aduanas, para firmar; “los recibos expedidos por los receptores” y además “colectar los derechos hasta la concurrencia de la suma necesaria para el pago de los intereses y de la amortización del empréstito, y enviarlo al Consulado Británico en la ciudad de Santo Domingo, el cual los remitirá mensualmente a Londres”.
Al final la operación fue una estafa de Harmont quien además colocó los bonos sin ninguna autorización entre agentes y el público londinense por la elevada suma de 757,700 libras esterlinas en el mercado de Londres. Los fondos nunca ingresaron al país. Este endeudamiento fraudulento fue el primero de una serie de emisiones de bonos de la nación que contribuyeron al colapso y a la peor crisis de la deuda externa. El historiador César Herrera, escribió; “La soberanía nacional quedaba en poder de los prestamistas. El oneroso proceso de tan turbias negociaciones, a lo largo del tiempo, culminaría en 1916 con una dominación exótica, en nombre de acreedores extranjeros, cuyo origen era el empréstito Hartmont…al concluir fríamente la vasta estafa, que aniquiló la vida financiera del Estado dominicano durante más de medio siglo, con sus terribles consecuencias para la vida general del país”.
Durante los próximos trece años, de 1874 al 1887 existieron varios gobiernos en la República, algunos de muy corta duración, de uno a dos años. Eran tiempos de las peleas políticas entre los partidos rojo y azul, representando los dos principales movimientos políticos. Desde que Ulises Heureaux (Lilís) ascendió a la presidencia en 1887 hasta su muerte en 1899 repitióla historia de los préstamos onerosos y fraudulentos que enajenaron aún más al país y quebraron la moral colectiva y la soberanía nacional. Fue una época turbulenta, de falta de integridad y patriotismo de sus gobernantes. Desde 1887, el presidente Heureaux designó como agente fiscal para gestionar préstamos en Europa al ministro Eugenio de Marchena.
Finalmente, para e1 1888 se terminó de firmar el crédito con la firma bancaria Westendorp & Co., de Holanda. Esta casa financiera gestionó la venta de bonos dominicanos en varias capitales europeas. El gobierno de Lilís realizó con la Westendorp dos importantes operaciones de préstamos, ambas muy onerosas para el país. El primer préstamo en 1888 fue de 770,000 libras, a un plazo de 30 años al 6 % de interés. El instrumento final, firmado por el ministroMarchena en Ámsterdam, el 16 de agosto de 1888, en su artículo quinto, expresaba: “Se creará en Santo Domingo el 1 de noviembre de 1888, una Caja General de Recaudaciones de Aduanas, — llamada La Regie — que será encargada de efectuar el ingreso de los derechos de importación y exportación percibidos en todos los puertos de la República actualmente abiertos al comercio exterior, o que puedan serlo en lo adelante. Esta Caja General de Recaudación será administrada por los delegados nombrados por los señores Westendorp & Co., o los que representen sus derechos hasta la extinción del empréstito”. Esta entrega de las aduanas a la Regie fue algo insólito que cercenaba la soberanía financiera y política del país.
El historiador César Herrera expresó esta opinión: “La República, por obra y gracia de sus gobernantes, daba un nuevo paso hacia el abismo. Este empréstito constituyó un fraude mayor que el de Hartmont…La operación con Westendorp fue de consecuencias incalculables, porque la República no pudo desligarse de sus ataduras hasta el 1947”. Lo más lamentable fue que la Westendorp para salir del país y vender sus derechos en 1892 buscó un grupo de financistas norteamericanos para que formaran una compañía y así traspasarle todos sus derechos y concesiones. Esta operación de venta de derechos se hizo sin la aprobación previa del gobierno dominicano. Fue entonces cuando se realizó la peor y más criticable de las operaciones, con graves consecuencias políticas para la nación, al entrar la firma prestamista conocida como Santo Domingo Improvement Co., de Estados Unidos.
La Santo Domingo Improvement Co, creó también dos firmas filiales: la Santo Domingo Finance Co., para colocar bonos en los mercados bajo otro nombre y la Santo Domingo Railway Co. El dictador buscó por esta vía la colocación de 300,000 libras, que fueron justificadas para financiar la prolongación del ferrocarril de Santiago a Puerto Plata y otras inversiones y pagar deudas internas.
La entrada de la compañía estadounidense Improvement Co. dio un giro brusco a la situación financiera dominicana y al cuadro geopolítico del país. Como los dos préstamos fueron firmados de manera casi secreta, de pronto, al firmarse el contrato de cesión en 1893, el mayor acreedor del país se convertía en una empresa norteamericana. La situación era aún peor, toda vez que la prestamista era totalmente respaldada por su gobierno, lo que dio paso a que Estados Unidos dominara las finanzas dominicanas y a la vez tomara el control de las aduanas, cayendo así el país en la órbitade la diplomacia del dólar.
Pero la más funesta operación entre la Improvement y el gobierno dominicano fue la llamada reconversión de la deuda exterior. Por instrucciones del presidente Lilís, el Congreso aprobó el 9 de agosto de 1897 la Ley de Reconversión, con el objetivo de que la Santo Domingo Finance Co., comprara las deudas de la Westendorp. El objetivo fue consolidar las deudas,intercambiarlas con descuento y fusionarlas.
Muchos de los acreedores europeos no aceptaron el descuento de sus acreencias y no se integraron a la reconversión, lo que complicó más el panorama financiero de la República. Como consecuencia, en lo adelante las aduanas y sus recaudaciones pasaron de manos privadas europeas a manos privadas norteamericanas, con graves implicaciones para el país.A continuación, se presenta un cuadro con una síntesis de los préstamos y bonos emitidos durante la segunda mitad del siglo XIX.
RESUMEN DE PRÉSTAMOS INTERNACIONALES SIGLO XIX
Nueva etapa tras la muerte de Lilís.
Con la revolución de 1899, que siguió tras el ajusticiamiento del dictador Heureaux, el 26 de julio de ese año, se abrió un nuevo capítulo en la política dominicana. De las primeras elecciones libres en varias décadas resultaron electos como presidente Juan Isidro Jimenes y Horacio Vásquez como vicepresidente y ambos se juramentaron el 15 de noviembre de 1899. Si bien el gobierno estaba en bancarrota y sin dinero y las aduanas en manos de la Improvement Co., el presidente Jimenes comenzó a organizar las finanzas nacionales y a buscar soluciones con los acreedores extranjeros tenedores de bonos. Para 1900 la República tenía una deuda externa de US$ 24 millones, más la deuda interna a suplidores, comerciantes y bancos que ascendía a US$ 10.1 millones, lo que era una cifra de deuda inmanejable.
La situación financiera imperante y la incapacidad de pagos del país, creó una enorme presión para cobrar de los acreedores, que eran protegidos por sus gobiernos. El presidente Jimenes intentó renegociar con la Improvement para recuperar el control de las aduanas y repartir los ingresos y pagos entre todos los tenedores de bonos, no solo para esta empresa. Por esta razón, el 10 de enero de 1901 el gobierno tomó unilateralmente el control de las aduanas a la Improvement y acordó entregar el 40% de los ingresos para pagar a los acreedores. Pero la casa bancaria protestó y presentó sus demandas ante la Departamento de Estado norteamericana, solicitando la protección oficial de su gobierno, que no tardó en intervenir y manipular a favor de la Improvement, iniciándose así un proceso de injerencia oficial norteamericana.
El presidente Jimenes fue depuesto por una asonada militar y asumió el poder su vicepresidente Horacio Vásquez, quien continuó las negociaciones con la Improvement para llegar a un arreglo sobre las aduanas y la reprogramación de pagos. La compañía exigía el pago de US$ 11 millones para ceder sus derechos y propiedades en el país, en particular el Ferrocarril Central Dominicano.
El gobierno insistió en que existían deudas falsas y documentos ilegales que no se debían pagar y eran objeto de altos descuentos y reestructuración. Después de complejas negociaciones, el 31 de enero de 1903, se firmó un Protocolo mediante el cual la Improvement aceptaba el monto de US$ 4.5 millones, como deuda reconocida y se dejaba la forma de pago a definir en un arbitraje internacional integrado por tres expertos. El citado Protocolo fue negociado y firmado por Emiliano Tejera, ministro de Hacienda, y Juan Francisco Sánchez, ministro de Relaciones Exteriores. La compañía fue representada por John T. Abbot, funcionario de la Improvement, y por William Powell, ministro de Estados Unidos en Haití y Encargado de Negocios ante el país. El Protocolo fue un avance, pero no un acuerdo definitivo. Se tuvo que aceptar que el gobierno norteamericano se encargara de pagar a los acreedores y de nombrar a un Agente Financiero, con el mandato de administrar las aduanas, depurar las cuentas y realizar los pagos.
La próxima operación sería el Laudo Arbitral que es la sentencia de un proceso de arbitraje internacional dictada por el grupo de tres expertos escogidos por el gobierno dominicano, el de Estados Unidos y un técnico financista independiente. Fue un proceso negociador de un año que emergió de los acuerdos del Protocolo.
Los tenedores de bonos europeos protestaron, pues se sintieron afectados en sus acreencias, al darle prioridad a las deudas de la Improvement. Esto causó reclamaciones y demandas legales y la presión militar de los gobiernos europeos, que amenazaron con enviar buques de guerra a Santo Domingo. La opinión pública del país estuvo en contra del Laudo y exigió su anulación por considerarlo oneroso. Pero eso era imposible, pues se firmaba, o las potencias europeas o Estados Unidos podían invadir al país. La próxima operación del grave problema de la deuda fue el llamado Modus Vivendi, que se firmó el 31 de marzo de 1905, entre el gobierno de Carlos Morales Languasco y el gobierno de Estados Unidos, presidido por el Theodore Roosevelt, que estableció una fórmula de repartición de los ingresos.
Se acordó pagar en partes proporcionales a los tenedores de bonos en manos de otros países, decisión que fue muy bien acogida por los intereses europeos. Se creó la famosa Receptoría General de Aduanas,administrada y dirigida por un delegado norteamericano designado por el presidente de ese país. Las recaudaciones arancelarias se repartirían, un 50 % para pagos de acreedores, un 45 % para el gobierno dominicano y un 5 % para los gastos de la Receptoría. Es decir que, de este momento en adelante, y durante cuatro décadas, todas las aduanas y sus ingresos y egresos para pagos fueron realizados por el receptor oficial norteamericano.
En medio de estas trascendentales negociaciones, la situación política y militar interna se deterioraba por día. Hubo oposición al presidente Morales Languascopor la firma del Modus Vivendi y por aprobar la creación de la Receptoría General de Aduanas. El país se negaba a aceptar lo que era casi ineludible frente a su bancarrota y su imposibilidad de pagar a sus acreedores. Las luchas fratricidas no cesaban ni en elmedio de tan difícil situación de crisis. En diciembre fue derrocado el presidente Morales Languasco, siendo sustituido por el vicepresidente Ramón Cáceres (Món), el 29 de diciembre de 1905, y quien dirigió los destinos nacionales hasta 1911.
Ramón Cáceres continuó las negociaciones con los Estados Unidos y los problemas y reclamaciones de los acreedores, pues, aunque se habían tomado decisiones y creados mecanismos de pagos, no todos los tenedores de bonos estaban satisfechos, ni lo habían aprobado. Para realizar un exhaustivo estudio del total de deudas y depurarlas, el presidente Theodore Roosevelt propuso la designación del profesor y financista Dr. Jacob H. Hollander. La misión del experto fue precisamente investigar la realidad de las deudas, sus montos y distintos acreedores, intereses acumulados, los principales vencidos, depurarlas y sanearlas y recomendar soluciones. Hollander estimó que la deuda total ascendía a US$ 40.3 millones, pero que había documentos dudosos y recomendaba su rechazo.
El informe del Prof. Hollander se convirtió en el mejor estudio y más confiable del problema de la deuda externa e interna dominicana, y pronto sería la base para el plan de renegociación con los acreedores con un sustancial descuento y consolidación reprogramada de los pagos. El gobierno negoció el denominado Plan de Ajuste que produjo un gran alivio a la República y fue una buena negociación. La deuda se consolidó y se redujo a US$ 17 millones, aceptada por los agentes bancarios y tenedores de bonos europeos y norteamericanos. Se redujo más de un 50 % la deuda interna a los comerciantes dominicanos.
Para que toda la transacción fuera aceptada de inmediato, había que pagar el monto pactado. El gobierno norteamericano gestionó y garantizó ante el prestigioso banco Kuhn, Loeb & Co, de Nueva York un préstamo de US$ 20 millones, a 50 años y 5% de interés para liquidar la deuda reestructurada y que sobraran US$ 3 millones para el gobierno dominicano.
La siguiente acción fue la formal negociación que concluyó en la firma de la llamada Convención Domínico Americana de 1907, que recogía todos los acuerdos de los últimos tres años. Para negociar con los Estados Unidos, el 6 de febrero de 1907 el presidente Cáceres designó como delegados especiales ante el gobierno norteamericano a Emiliano Tejera, ministro de Relaciones Exteriores y a Federico Velázquez, ministro de Hacienda, y por Estados Unidos fue designado el ministro Thomas C. Dawson, con la finalidad de negociar una convención que recogiera los términos y acuerdos del Protocolo, el Modus Vivendi y el Plan de Ajuste. La Convención Domínico Americanafirmada el 8 de septiembre de 1907 representó la continuación de todos los protocolos y acuerdos ya existentes y vinculantes.
Con la Convención se acabó con el anterior sistema privado de los colectores aduanales representantes de los bancos prestamistas y se ratificó el largo período del control y manejo de todas las aduanas, hasta el 1940, por la Receptoría General de Aduanas por parte de los Estados Unidos. El receptor designado por el propio presidente norteamericano tenía plenas facultades en la administración de las aduanas con la finalidad de recaudar todos los impuestos arancelarios y de realizar la distribución de los recursos para pagar a los acreedores reconocidos. Como señalamos, del total de ingresos anuales de la Receptoría, el 50% se destinaba para pagar la deuda externa, el 45% para el gobierno y 5% para su administración.
La Convención prohibía firmar ningún préstamo nuevo sin la previa autorización del gobierno norteamericano y también se designó a un ingeniero de ese país, como director del Ministerio de Obras Públicas, que era en efecto el ministro. La receptoría fue administrada de manera transparente y eficiente y todos los años enviaba un informe de su gestión con el detalle de las recaudaciones por productos y puertos.
El aumento de las recaudaciones fue constante, ya que existió una buena administración manejada por distintos funcionarios y contadores norteamericanos, con el auxilio de la empleomanía dominicana. Como mecanismo recaudador fue un éxito, y brindó estabilidad financiera a los gobiernos del país, pues de inmediato los ingresos aduanales aumentaron sostenidamente. La receptoría continuó operando por varias décadas, hasta que en 1940 se negoció y firmó el conocido Convenio Trujillo-Hull. Este tratado concluyó con el sistema de la receptoría, devolviendo la independencia financiera y las aduanas al país. La deuda externa había bajado mucho a través de los años por lo que Trujillo en 1947, y dentro del contexto de la bonanza creada por la Segunda Guerra Mundial, aprovechó para hacer una operación que le permitiópagar el saldo de la deuda que ascendía a US$ 9.3millones
Finalmente, se puede apreciar las grandes dificultades que afrontó el país por la mala práctica de empréstitos fraudulentos en una época sin adecuados marcos legales, sin organismos internacionales de regulación y con mercados de capitales incipientes sin controles nisupervisión internacional. A esto hay que añadirle la falta de leyes e institucionalidad interna, pues los gobernantes corruptos podían hacer lo que quisieran y se prestaban a cualquier operación dolosa. Por último, la continua y permanente inestabilidad política de esa época y la grave crisis de la deuda del siglo XIX y principios del siglo XX dejó una dolorosa secuela en la historia nacional.
Muchas gracias,
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Aportes a la Economía de la República Dominicana 